完善农村发展散装水泥财政政策的思考

图为浙江省衢州市某农村散装水泥销售网点，当地人戏称为“水泥超市”。

　　农村发展散装水泥是一项涉及面广、耗资大的系统工程，需要强有力的财政资金作支撑。而我国现行农村散装水泥的财政政策存在一定局限性，制约和削弱了散装水泥财政支农政策的效应。因此，笔者认为：必须顺应新农村建设和农村散装水泥发展的需要，调整和完善现行散装水泥的财政政策，加大农村发展散装水泥扶持力度，以确保新农村建设和农村推广散装水泥工作顺利进行。

一、深化财政政策体制改革，规范财政支农行为

　　当前，我国散装水泥财政政策对农村的投入从总量到结构都难以适应新农村建设和农村发展散装水泥的要求。为了建立财政支农资金投入的稳定增长机制，确保整个财政支农支出总量的稳定增长，国家必须进一步深化财政体制改革，正确处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财政与事权统一协调的分级财政，从而使各级政府合理有效地履行建设社会主义新农村和发展农村散装水泥的职责。

　　1．建立中央和地方分成共享财政体制。

　　现行专项资金由各省独自征收、统筹，中央没有调控权，无论从财税改革角度，还是从完善地方职能的角度看，都必须深化散装水泥财政体制的改革，采取中央地方分成共享办法，通过财政体制改革把政府收费转化为中央地方共享收入，直接按“发展散装水泥基金”总量进行中央地方分成。中央支配资金，应当集中扶持中西部各省中心城市、城镇乡村发展散装水泥，从而带动整个农村地区散装水泥事业的发展。同时，在增加中央财政收入和宏观调控制能力的基础上，兼顾地方财政收入状况，适当增加中央与地方共享，扩大地方财政收入范围，调动中央与地方两个积极性，逐步建立公平合理的城乡统一的散装水泥财政体系。

　　2．科学界定各级政府的支农职责。

　　在新农村建设和发展农村散装水泥工作中，财政支农应该体现政府职能和财政公共性，既不能“缺位”，也不能“越位”。一方面，要按照“有所为，有所不为”原则，合理界定财政支持范围和重点，确保不越位、不缺位；另一方面，要根据农村经济社会发展阶段特征，充分发挥市场机制作用，通过补助、贴息、奖励、税收等多种政策手段，积极鼓励和引导社会各方面增加对“三农”和农村散装水泥设施设备的投入，逐步实现财政支持和市场调节有效配合。

　　对一般散装水泥生产经营性投资主要由非政府投资主体承担；对那些具有社会性、开发性特征的农村散装水泥设施设备投资，属于宏观范围内、带有长远积累性的投资，国家应该给予政策性的安排。财政在具体支持上，应当把支持重点放在那些投资大、见效慢、对农村散装水泥发展起着关键性或有示范效益的项目，如用于区域调控及相关的产业结构调整，以及全国性的科研项目，国家级标准制订，新产品、新技术的研发，标准化工作发挥公共财政的宏观调控职能和生态环境保护等方面投资。对于农村散装水泥配送站、销售网体系建立，必须以政府投入为主。

　　同时，按照不同级次的政府“支农职责不同，各有侧重”的原则，明确划分中央和地方政府的事权或职责。中央财政主要承担关系国家经济发展全局，属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不宜由地方承担的支出，如带全局性、方向性的重点农村散装水泥科技开发及适合农村发展散装水泥的设施设备等；省级财政应该主要承担包括全省性及跨地市的农村散装水泥网点设施建设、全省性农村散装水泥事业发展项目等；市地县级财政在承担本区域农村散装水泥物流网点设施建设的基础上，重点发展适应农村散装水泥的小型设施设备建设等。对本级理应承担但又无力承担的重要支农发散项目，上级财政应给予支持，特别是对贫困落后地区，要明确中央和省级财政在该地区财政支农投入散装水泥网站建设中的主体地位，以保证其农村公共产品以较快的速度增长。

二、合理确定资金投向，突出财政支农资金投放重点

　　新农村散装水泥建设离不开财政政策作保障，我国财政具备了一定的支持新农村发展农村散装水泥的能力，但投入的总量毕竟是有限的，必须通盘考虑，统筹兼顾，合理确定财政支农资金的投向，明确资金扶持重点，把财政支农资金用到新农村发展散装水泥建设最需要的地方。具体来说，要突出以下几个重点：

　　1．加大农村散装水泥市场培育的力度。

　　要加大对农村散装水泥市场的培育力度，促进农村散装水泥市场的尽快形成。要加大对农村散装水泥销售网络的支持力度，推动农村散装水泥销售网络向自然村纵深发展，逐步建立完善的农村散装水泥市场管理体系建设，挖掘现有农村销售和供应网络的潜力；利用当地的供销社、农资销售点、便民超市和原袋装水泥销售网，充分利用其原有的资源条件，调动他们的积极性。不断加大对西部地区和农村的投入，增强散装水泥供应能力。要加大对农村散装水泥物流配送体系建设的支持力度，大力发展农村散装水泥销售经纪人，更好地促进农村与市场的对接。

　　2．加大农村散装水泥物流配送体系建设的投入力度。

　　实现农村水泥散装化，要从建立农村散装水泥物流配送体系抓起，这是当前和长远发展的根本。要建立以中小水泥企业为主体的农村物流配送体系，动员他们积极参与村镇铺设散装水泥网点建设，发挥好小水泥企业在村镇这个区域性市场网络建设的主导地位。要把农村散装水泥物流配送体系建设的投入，列入各级政府的预算支出范围，改变散装水泥物流配送体系建设主要依靠集资等来解决的现状。要以直接投资的方式，为农村散装水泥物流网络建设提供资金保障。要对农村散装水泥物流网络设施建设，实行“民办公助”。

　　3．加大农村散装水泥事业发展的投入力度。

　　将农村发展散装水泥事业作为新农村建设的重点，安排专项资金，增加投入的比例和总量，建立起中央、地方财政投入为支撑的多渠道筹措资金机制，确保农村散装水泥事业有稳定的资金来源。要组织有关科研单位和散装水泥设备生产企业，积极加快开发研制适用农村运输、储存和使用散装水泥等方面的技术装备。加大对农村散装水泥发展机具的支持力度，建立和完善中央财政对农村散装水泥事业投入制度，扶持现代化、自动化、轻型化、环保化农村散装水泥设施的建设，对落后贫困和老区实施补助。要加大农村散装水泥社会事业保障投入。建立和完善农村散装水泥事业保障制度，坚持低标准起步，农民自愿参加与政策鼓励相结合，个人集资为主、国家补助为辅的思路，积极探索和建立农村发展散装水泥事业发展投入机制。

　　4．加大对农村生态环境建设的投入力度。

　　把农村推广应用散装水泥工作，作为保护农村生态环境的一个重要方面，逐步建立农村生态效益补偿机制，在积极发挥市场调节作用的基础上，合理运用财税调控手段，促进农村发展散装水泥和生态保护工作走上可持续发展轨道，实施生态家园富民计划。要大力支持农村散装水泥和绿色经济的发展，约束过度消耗资源和损害环境的袋装水泥的使用，支持有利于节约资源、减少污染的散装水泥生产模式和消费模式，建设资源节约型和生态保护型的新农村。

三、归并调整现有资金，增强财政支农政策的整体合力

　　要按照建设社会主义新农村的要求，探索现有财政支农资金整合的有效途径，增强财政支农资金的整体合力。特别是用于基础设施和散装水泥设施建设的财政资金投入，加强统一协调和安排，防止投资过于分散，使有限的财政资金产生最大的效益。

　1．归并和调整支农和发展散装水泥资金的结构。

　　国家财政对农村的投入主要是由中央和地方政府对农、林、水、气象等各业的基本建设投资和更新改造投资，为农业生产服务的科研、教育、科技推广等各个方面的投资，而在农村地区散装水泥资金投入主要是侧重在农村散装水泥物流配送体系的完善和适应农村地区的小型设施设备上的开发。为此，要根据新农村建设和发展农村散装水泥的目标和重点，对现有的资金支出结构进行整合，使其相对集中，逐步改变过去资金渠道过多，结构不合理的状况，按照公共财政的要求，适当归并调整资金支出结构。一是按农村不同发展阶段散装水泥推广与发展任务不同，其建设的支出需求也不相同，进行调整归并。二是根据农村散装水泥发展需要，合理调整正常经费的支出结构调整。按照公共财政的基本要求，行政性收费必须实现收支两条线。通过对发展散装水泥经费支出结构的调整，确保散装水泥资金能全额用于农村散装水泥的发展。

　　2．整合现有财政支农资金。

　　整合不是简单的归并资金，也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理，而是要按照“科学整合、分工明确、管理规范、运转有序”的要求，建立支农和农村发展散装水泥资金使用有机管理。在暂时不能改变资金原有性质的前提下，将资金有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现资源共享和利益均沾，真正实现跳出散装，来发展散装的目的。在目前机构和职能还不能进行大的调整的情况下，在近期可以采取以县为主推进支农资金和农村发展散装水泥资金的整合试点，以农村发展规划引导支农和农村发展散装水泥资金的整合，以新农村建设打造支农和农村发展散装水泥资金整合平台，通过新农村建设实施带动支农和农村发展散装水泥资金的集中使用。如将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化方面的资金以及散装水泥基金等，按照统一的规划投入到重点示范县、重点区域，统筹安排使用。长远的政策选择是通过调整机构和职能实现资金整合。按照“重点支持示范县、重点县；布局合理的散装水泥辐射面广；向山区交通不便欠发达地区适当倾斜；推广应用新技术、新装备。”的原则，明确各部门的职能，尽量减少职能交叉。综合职能部门不再具体分配农业财政资金、审批涉农项目，将预算的具体执行、项目的具体审批及项目的组织实施等职能划归相关职能部门。

四、发挥财政资金导向作用，着力构建多元化投人体制

　　国家财政对新农村建设和发展农村散装水泥投入政策的运用，在一定意义上讲，不仅仅在于直接增加农村投入，还在于为集体、农民及社会增加对“三农”的投入创造良好的外部条件。依靠全社会的力量，广泛动员和调动全社会的资源，建立全社会参与的、多元化的新农村建设和发展农村散装水泥的投融资体制。

　　1．充分调动农民建设新农村和发展农村散装水泥的积极性。

　　新农村建设需要国家扶持和引导，更需要散装水泥对农村基础设施的大量投入，但新农村建设和发展农村散装水泥的主体是农民。因此，要通过调整财政支农政策，发挥政策杠杆作用，充分调动农民自主投身新农村建设和农村发展散装水泥的热情和主动性。要按照“政府出资、市场运作”的模式，采取以奖代补、贴息垫息、以物抵资、先建后补等政策措施，通过改变农业投入方式，减少政府直接参与发散，加大对农民直接参与发散的补助，逐步形成在国家投入带动下，引导农民群众自己投工投劳，改善发展散装水泥基础设施和生产生活条件。要改变财政支农和农村发散资金的使用方法，把一部分直接支农生产的拨款和扶持农村发展散装水泥补助，改为财政支农周转金的形式，变无偿拨款为有偿无息、微息或低息发放，支持生产，定期回收，周转使用，使国家资金投入同农民的劳动和资金投入或其他资金来源相结合，创造出新的积累。要通过归还周转金将积累转为投入，形成农民在国家资金引导下的农业自我积累和投入；实行专项资金匹配投资办法，即以国家资金为引导，按一定比例由集体和农民匹配投入，组成对特定农业生产和发展散装水泥建设项目投资的整体，调动农民和集体的积极性，吸引农民资金转向积累和生产投入；实行以奖代补和以工代赈，将事前无偿补助农民进行散装水泥建设的财政拨款或物质，改在项目验收之后，用奖励或替代的办法给予补助，鼓励农民投入发散之中。

　　2．积极引导社会资金参与新农村建设和发展农村散装水泥。

　　为提高政府支农资金的效益，体现政府投资的导向性，政府财政要更加注重发挥市场机制的调节作用，建立财政支农和市场调节的对接机制，吸引和聚集更多的社会资本、工业资本、金融资本投入到新农村建设和发展农村散装水泥事业中来。对用于农村散装水泥配送网络服务体系建设等方面的资金要进行适当整合，减少直接补助的比重，逐步改为贴息的方式，利用市场的力量进行融资扩张，支持散装水泥在农村地区的发展。对于具有一定经济效益的发展散装水泥项目，政府可以通过多种形式进行补助性投入，要建立支农信贷资金的风险补偿机制，由中央和地方财政、金融机构、贷款者三家共同承担风险，从而缓解因农村借贷风险高而造成的贷款难问题，为新农村建设和发展农村散装水泥提供最根本的金融资金支持。对确实需要支持的，而又无法保证利息收入的新农村散装水泥配送站贷款实行国家贴息的办法，引导信贷资金投向新农村散装水泥配送网络建设领域。

　　对小额农户信贷实行全额贴息，根据谁贷款就补贴谁的原则，明补贷款农户，农民只需归还本金，利息由财政付给金融机构；对于经济效益相对低，以提供准公共产品服务农村发散建设项目，采取注入资本金、股份制等形式建设混合型项目，也可以采取民办公助、以奖代补等多种形式建设；对农村发展散装水泥项目中经济效益较高、纯经营性的项目，可采取政府财政贴息的方式，吸引银行和企业投入；对于一次性投资较大，固定经营成本较高，同时也有较大预期收益的水泥生产、中转库、使用企业提供配送与储存用装备，直接将散装水泥运送“三农”或销售网点的供应服务站，可以通过经营权转让，采用BOT等方式吸引民间资金或国外资金建设和经营。