建设“两型”社会这个宏大的命题从何处着手？从实实在在的细微之处或许可以找到答案。发展散装水泥——这个细微而实在的举措，能够从一个侧面回答这个问题。发展散装水泥对于保护环境、节能减排、改善生产施工条件、提高资源利用效率具有积极作用。我国从上世纪70年代起就提出推广散装水泥。经过近50年的发展，散装水泥行业从无到有、从小到大，发生了一系列积极的转变。

政策推动向地方法规推动转变

早在1958年，我国就建成了第一套散装水泥计量衡和散装水泥发放库，但真正形成规模并得到快速发展是70年代之后。其后经历了一段曲折发展，直到1996年，第八届全国人大第四次会议批准通过的“九五”计划和2010年远景目标纲要中提出“提高水泥散装率，发展商品混凝土”，散装水泥才逐步转入正轨。1997年，国务院下发《国务院对进一步加快发展散装水泥意见的批复》。2002年，财政部和原国家经贸委颁布了《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》。2004年，商务部、财政部、住房和城乡建设部等七部委联合颁发了《散装水泥管理办法》。2005年，国务院在《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中又明确要求“落实发展散装水泥的政策措施，从使用环节入手，进一步加大散装水泥推广力度”。这些政策文件，为在全国范围内推广散装水泥开辟了道路，奠定了基础，散装水泥慢慢走进大众的生活。随后，各省市根据国家的政策规定，相继出台了发展散装水泥的相关政策文件，散装水泥推广工作全面铺开。在工作实践中，湖南省相关部门意识到，要巩固前期成果，进一步深化推散工作，有必要将相关政策和好的做法上升为地方性法规。于是，湖南省人大常委会在2007年率先出台了《湖南省散装水泥条例》，成为该领域第一部地方性法规。其后，江西、浙江、福建、江苏等省人大常委会先后出台了促进散装水泥发展的地方性法规。这些地方性法规的出台，表明我国散装水泥工作已由原来政策层面的推动上升为地方性法规层面的推动，意义十分重大。

行政手段向经济手段转变

在推广散装水泥之初，更多的是靠政府使用行政命令的方式，强制性地推广和使用。随着认识的深入和技术的进步，使用散装水泥的好处逐渐为大众所知，政府调控的手段也逐渐趋于多样化，比较重要的一点就是设立了政府性基金来推动散装水泥的发展。散装水泥专项资金通过“一收”、“一支”来实现调控目的。“收”包括向谁收、收多少、怎么收；“支”包括支持谁、支持多少、怎么支持。收支活动看似简单，实际上一举一动都大有深意。水泥生产企业销售一吨袋装水泥，要缴纳1元的专项资金。水泥使用单位使用一吨袋装水泥，要缴纳3元的专项资金。这些是通过“收”来限制袋装水泥的生产、销售和使用。“收”不是目的，而是一种促进散装水泥发展的手段。建筑企业在施工过程中使用了散装水泥，则不需缴纳专项资金，可以按规定在预先缴纳的资金中办理退还。征收的专项资金主要用于新建、改建和扩建散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆专用设施；购置和维修相关设备；新技术开发和示范推广等促进散装水泥发展的方面。这些是通过“支”来扶持散装水泥事业的发展。使用专项资金等经济手段进行调控，更好地调动了企业生产使用散装水泥的积极性。

地方法规推动向国家法律推动转变

在部分省市出台了相关地方性法规之后，这些地区的散装水泥行业得到蓬勃发展。与此同时，国家大力支持和促进循环经济的发展，促进生产、流通、消费过程中资源的减量化、再利用、资源化。由于散装水泥可以有效地减少资源消耗和废物产生，完全符合循环经济的要求，所以，2009年全国人大在制定《中华人民共和国循环经济法》的过程中，把推广应用散装水泥作为发展循环经济的重要内容，试图从国家法律层面对散装水泥发展加以明确和规范，更好地推动散装水泥在全国范围内得到更好的发展。该法第二十三条明确规定：“国家鼓励利用无毒无害的固体废物生产建筑材料，鼓励使用散装水泥，推广使用预拌混凝土和预拌砂浆。”这一规定上升为国家法律之后，意义更加重大，标志着推广应用散装水泥已经正式成为国家意志，散装水泥推广应用的法律地位得以确立，散装水泥发展的方向得以稳固和明确。这样，发展散装水泥从政策文件、部门规章到地方性法规再到国家法律，层次越来越高，地位越来越重要。

城市“推散”向农村“推散”转变

目前，我国平均散装水泥使用率为48.1%，广大城市仍是散装水泥使用的“主阵地”。应该看到，在城市散装水泥使用达到基本饱和之后，要进一步提高散装水泥使用率，差距在农村，发展前景也在农村。据统计，2010年全国农村散装水泥销售点已发展到6166家，有散装水泥罐28363个。农村年散装水泥使用量为17381.98万吨，占全国散装水泥使用量的比例由上年的18.19%提高到20.71%。这些数据说明，农村地区的散装水泥工作正在平稳有序发展。如何让散装水泥尽可能地满足农村市场的需求，正是亟待解决的问题。要通过广泛宣传，引导农村群众认识到使用散装水泥的好处；通过加大散装水泥物流基础设施建设力度，完善农村散装水泥配送网点；加快研发更适合农村散装水泥发展的配套设备等手段，提高农村地区散装水泥使用率。从“城市推散”向“农村推散”，是大势所趋，也是我们必须面对的新情况、新课题。

预拌混凝土向预拌砂浆转变

在散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆三位一体协调发展模式带动下，我国散装水泥发展之路越走越宽阔。特别是预拌混凝土经过多年发展，其生产工艺和技术已经成熟。2010年末，全国有预拌混凝土生产企业5123家，产能达到29.9亿立方米，生产预拌混凝土使用的散装水泥总量为35697.34万吨，同比增长34.86%，已经成为推广散装水泥的一条重要渠道。而我国的预拌砂浆技术则是进入本世纪以后才逐步发展起来的。科研开发、装备制造、原料供应、产品生产、物流及产品等完整的产业链条刚刚形成。2010年全国共有预拌干混砂浆生产企业323家，年设计生产能力6849.86万吨，全年生产预拌砂浆838.25万吨，使用散装水泥量为219.12万吨。从上述数据可以看出，尽管预拌砂浆的推广取得了一定的进展，但是与预拌混凝土的推广相比仍有很大差距。但是，随着经济社会的发展，人民对生活环境质量要求的提高，禁止现场搅拌砂浆已经刻不容缓，推广预拌砂浆势在必行。2007年，商务部等6部委联合下发通知，分批限定127个城市限期禁止现场搅拌砂浆。这表明，由禁止现场搅拌混凝土向禁止现场搅拌水泥砂浆转变的大幕已经拉开。可以预见，将来禁止现场搅拌砂浆的规模和范围还会继续扩大。

这五个转变展示的是散装水泥发展演变的历程，同时也昭示着散装水泥发展的必然趋势。从这些转变中可以看出，我国对应用散装水泥的认识和要求在不断提高，推广散装水泥工作的力度和手段在不断丰富和完善。但是，我们应当看到水泥产业结构和产品结构不尽合理，专项资金征收缺乏手段，区域发展不平衡，散装水泥率低等问题仍然存在。当前，我国经济发展处于工业化、城镇化加快推进时期，大规模的基础设施建设方兴未艾；“两型社会”建设正在兴起，节能减排已成共识；新农村建设如火如荼，散装水泥需求潜力巨大。机遇难得，时不我待，我们应当顺应时代要求，把握发展趋势，加大工作力度，不断推进我国散装水泥事业发展迈上新台阶。